中国保险监督管理委员会关于《中华人民共和国保险法(修订草案)》的说明
发表时间:2014-05-07 阅读次数:397次
(2008年8月25日在第十一届全国人民代表大会常务委员会第四次会议上)
吴定富 中国保险监督管理委员会主席
 
  《中华人民共和国保险法》(以下称现行保险法)是1995年公布的,2002年为履行加入世贸组织承诺曾作过部分修改。现行保险法对规范保险活动,保护保险活动当事人的合法权益,促进保险业健康发展和我国金融体系的完善,发挥了重要作用。近几年,我国保险业快速发展,保险业的内部结构和外部环境都发生了很大变化,出现了一些新情况、新问题,现行保险法已不能完全适应当前保险业改革发展的需要,有必要通过修改现行保险法,进一步规范保险公司的经营行为,加强对被保险人利益的保护,加强和改善保险监管机构对保险市场的监管,有效防范和化解保险业风险,促进保险业持续稳定快速健康发展。
  根据国务院立法工作计划,保监会向国务院报送了《中华人民共和国保险法(修改草案送审稿)》。法制办收到此件后,征求了近60个单位的意见,包括全国人大财经委、全国人大常委会法工委、高法院、财政部、商务部、人民银行、证监会等中央有关单位,北京、上海、广东等地方人民政府,中国人寿保险股份公司、中国人保财险股份公司、中国再保险(集团)公司、太平洋保险(集团)公司、华泰保险经纪公司等保险机构、经纪机构,保险行业协会、注册会计师协会、资产评估协会、消费者协会、律师协会等协会组织,中国人民大学、上海财经大学、吉林大学等研究机构。此外,多次召开专家论证会对主要问题进行专题研究。在此基础上,法制办会同保监会对送审稿进行反复研究、修改,形成了《中华人民共和国保险法(修订草案)》(以下称修订草案)。现说明如下:
 
  一、进一步明确保险活动当事人的权利、义务,加强对被保险人利益的保护
 
  目前实践中产生的保险纠纷以及理赔难的问题,与现行保险法合同部分的一些规定不够明确有较大关系。为解决此类问题,修订草案着重加强对被保险人利益的保护,进一步明确、完善了保险合同的具体规定,主要包括:(1)明确了保险合同的成立时间(第十五条第一款);(2)对保险人以投保人未履行如实告知义务为由解除保险合同的权利加以限制(第十八条第二、三款);(3)在现行保险法规定保险人应当向投保人明确说明保险合同中的免责条款,否则免责条款无效的基础上,修订草案进一步规定,保险人应当向投保人说明保险合同的内容,在保险凭证上提示投保人注意免责条款(第十九条);(4)针对实践中格式合同存在的问题,增加规定采用格式条款订立合同的,提供格式条款的一方应当遵循公平原则确定当事人之间的权利和义务(第二十条第三款);(5)限制保险人在未得到及时通知情形下的免责权利(第二十二条);(6)明确了保险人理赔的程序和时限(第二十三条、第二十四条);(7)增加规定了财产保险的赔偿计算标准(第四十一条);(8)增加规定了责任保险的赔偿程序(第五十一条)。修订草案还明确要求,保险公司应当按照国务院保险监管机构的规定公平、合理地拟订保险条款和费率,不得损害投保人、被保险人和受益人的合法权益,保险公司应当按照保险合同约定和本法规定及时履行赔偿或者给付保险金义务(第一百一十七条)。此外,修订草案还根据合同法的规定,对现行保险法保险合同的部分条款做了必要修改和完善(第十五条第三款、第三十一条)。
 
  二、进一步完善保险行业基本制度
 
  (一)完善保险公司组织形式。
  现行保险法规定,保险公司应当采取股份有限公司或者国有独资公司的组织形式。保监会提出,外资法人保险公司均采取有限责任公司的形式,经过多年的市场检验,采用有限责任公司形式的外资保险公司与内资股份制保险公司相比在风险控制和保护被保险人利益方面并不存在差距;保险公司的风险控制和保护被保险人利益,主要应当依靠偿付能力监管等措施,与保险公司的组织形式并无直接联系。而且,我国银行业和证券业机构均可以采取有限责任公司形式,不应对同为金融机构的保险公司做出特别的组织形式限制。修订草案据此增加规定,保险公司的组织形式可以是有限责任公司。考虑到国有独资公司属于有限责任公司的特殊形式,因此不再单独列出(第七十一条)。
  国外保险业中普遍存在相互制保险公司的组织形式。相互制公司具有合作性质,比较适合在县域保险等领域发挥作用。经国务院批准,2004年底阳光农业相互保险公司作为我国第一家相互制保险公司开始了有益的尝试。《国务院关于保险业改革发展的若干意见》提出,“探索发展相互制、合作制等多种形式的农业保险组织”。为给相互制、合作制等保险组织以法律地位,修订草案增加规定,相互制、合作制等形式的保险组织由法律、行政法规另行规定,其保险业务活动适用本法规定(第一百九十三条)。
  (二)严格保险公司的设立条件和高级管理人员资格条件。
  保险公司的质量直接涉及广大投保人、被保险人和受益人的利益。为提高保险公司的质量,修订草案对保险公司的设立条件和高级管理人员资格条件做了更加严格的规定,主要包括:(1)增加了保险公司主要股东的资格条件,规定保险公司的主要股东应当具有持续经营盈利能力,信誉良好,最近三年内无重大违法违规记录,净资产不低于人民币2亿元(第七十三条);(2)强化了对保险公司实缴货币资本的要求,将现行保险法规定的保险公司最低限额内的注册资本(人民币2亿元)必须是实缴货币资本,修改为保险公司的全部注册资本必须是实缴货币资本(第七十四条第二款);(3)增加了保险公司董事、监事和高级管理人员的资格条件,规定保险公司的董事、监事和高级管理人员应当正直诚实,品行良好,熟悉与保险相关的法律、行政法规,具有履行职责所需的经营管理能力,并在任职前取得保险监管机构核准的任职资格;有公司法规定不得担任公司董事、监事和高级管理人员的情形,以及因违法、违纪被取消任职资格或者被吊销执业资格未逾5年的人员,不得担任保险公司的董事、监事和高级管理人员(第八十七条、第八十八条)。
  (三)拓宽保险公司业务范围和保险资金运用渠道。
  按照现行保险法的规定,保险公司的业务范围仅限于财产保险、人身保险及其再保险业务。这一规定已不适应保险业发展和养老、医疗体制改革的需要。目前,保险公司的业务范围依据有关规定已有所拓展,如从事企业补充保险受托管理业务,参与失地农民养老保险、新型农村合作医疗制度改革试点工作等。为了适应现实需要,并借鉴商业银行法、证券法和国外有关立法例,修订草案规定,保险公司可以从事国务院保险监管机构批准的与保险有关的其他业务(第九十九条)。
  党的十六届五中全会提出,要“稳步推进金融业综合经营试点”。目前,一些金融集团通过子公司实现了银行、证券、保险的综合经营,需要法律留出发展的空间。修订草案借鉴商业银行法、证券法,规定保险业和银行业、证券业、信托业实行分业经营、分业管理,保险公司与银行、证券、信托业务机构分别设立,国家另有规定的除外(第七条)。同时,删去了现行保险法第一百零五条第三款关于“保险公司的资金不得用于设立证券经营机构,不得用于设立保险业以外的企业”的规定。
  现行保险法规定的保险资金运用形式比较狭窄。考虑到保险资金运用既要满足行业和经济发展的需要,又应兼顾安全和稳健原则,修订草案适当拓宽了保险资金的运用渠道,将现行保险法规定的买卖政府债券、金融债券,修改为买卖债券、股票、证券投资基金等有价证券;增加规定了保险资金可以投资于不动产(第一百零九条第二款)。同时,为防范保险资金运用风险,增加规定国务院保险监管机构按照稳健、安全和保值增值的原则,制定保险资金运用的管理办法(第一百零九条第三款)。修订草案还规定,经国务院保险监管机构会同国务院证券监管机构批准,保险公司可以设立保险资产管理公司,以专业化方式运用保险资金(第一百一十条)。
  (四)完善保险公司的业务规则。
  根据保险业发展的实践,修订草案增加规定了保险公司应当建立对关联交易的管理和信息披露制度(第一百一十一条),规定保险公司的控股股东、实际控制人、董事、监事、高级管理人员不得利用关联交易损害保险公司的利益(第一百一十二条)。为统一规范保险销售行为,修订草案增加规定了保险销售人员的资格管理制度(第一百一十四条),以及保险公司对保险代理人的登记管理制度(第一百一十五条)。
  (五)加强保险业风险防范。
  防范风险是保险业健康发展的生命线。偿付能力监管与建立健全保险公司治理结构、规范保险市场行为共同构成现代保险监管制度的三大支柱,对防范保险业风险至关重要。现行保险法对偿付能力监管已有一些规定,包括保险公司最低偿付能力监管(第一百零四条、第一百二十一条)、保险公司个别风险自留额和全部风险自留额监管(第一百零五条、第一百零六条)、保险公司资金运用监管(第一百零九条)以及保险条款和费率监管(第一百一十九条)。修订草案在保留上述规定的基础上,又增加了两条规定:一是规定保险公司使用的保险条款和保险费率存在违法违规情形的,保险监管机构有权责令限期修改、停止销售,情节严重的,可以在一定期限内禁止申报新的保险条款和保险费率(第一百二十条)。二是规定保险监管机构对偿付能力不足的保险公司可以采取限制其业务范围、限制向股东分红、责令转让保险业务等监管措施(第一百二十二条)。
  (六)完善保险公司市场退出机制。
  现行保险法对保险公司的撤销和破产做了一些规定。为了维护保险市场秩序和社会公共利益,修订草案在现有规定的基础上,增加规定保险公司有违法经营、经营管理不善或者偿付能力低于国务院保险监管机构规定标准等情形,不予撤销将严重危害保险市场秩序、损害公共利益的,由国务院保险监管机构予以撤销并依法及时组织清算组,进行清算(第九十三条)。修订草案还根据企业破产法的有关规定,对保险公司破产的特殊事宜做了规定,主要是:规定国务院保险监管机构可以向人民法院提出申请,对保险公司进行重整或者破产清算(第九十四条);进一步明确了保险公司破产清算时的债务清偿顺序(第九十六条)。
  (七)完善对保险中介的管理。
  现行保险法对保险中介的规定比较简略,无论在主体上还是行为规范上都存在一些空白。结合保险中介的现状一,修订草案做了修改和完善,主要是:(1)明确保险兼业代理机构是保险代理的重要组成形式,以解决兼业代理的法律地位不明确的问题(第一百三十七条第二款);(2)明确保险公估机构为保险中介机构,并对其业务范围、注册资本、从业人员、经营规则等做了规定(第一百三十九条至第一百四十五条、第一百五十条、第一百五十二条至第一百五十五条);(3)考虑到个人保险代理人的特点,修订草案删去了现行保险法中关于个人保险代理人领取保险代理业务许可证、办理工商登记、领取营业执照并缴存保证金或者投保职业责任保险的规定,仅规定个人保险代理人应当具备国务院保险监管机构规定的资格条件,取得资格证书;个人保险代理人合法的经营活动不以无照经营查处(第一百四十三条)。
 
  三、加强保险行业自律管理
 
  为促进政府管理职能的转变,改进保险监管方式,有效利用监管资源,应当充分发挥保险行业协会这一自律组织的作用。修订草案增设“保险行业协会”一章(第七章),对保险行业协会的法律地位及其主要职责等做了规定。
 
  四、明确保险监管机构的职责,强化监管手段和措施
 
  现行保险法对保险监管机构的监管手段和措施缺乏明确规定,难以适应监管工作的实际需要。为加强对保险业的监督管理,保障保险监管机构依法履行职责,修订草案根据保险监管的实践经验及保监会“三定规定”等规定,明确了保险监管机构的监管原则(第一百六十条)和监管职责(第一百六十一条),增加了保险监管机构的监管手段和措施,主要包括:(1)对监管对象进行现场检查,进入涉嫌违法行为场所调查取证,询问当事人及与被调查事件有关的单位和个人,查阅、复制、封存有关文件和资料,查询银行账户,申请人民法院冻结、查封涉案财产等(第一百六十二条);(2)与保险公司董事、监事和高级管理人员进行监管谈话(第一百六十四条);(3)对出现重大风险等情况的保险公司董事、监事、高级管理人员采取通知出境管理机关限制其出境、申请司法机关禁止其处分财产等(第一百六十五条)。这些监管手段和措施,与证券法对证券监管机构、银行业监督管理法对银行业监管机构的规定大体相同。
 
  五、进一步明确法律责任,打击保险违法行为
 
  现行保险法对保险违法行为处罚的规定不够完善,对某些违法行为缺乏处罚的规定,致使违法行为无法得到应有的制裁。随着保险市场的不断发展,一方面需要对一些新出现的保险违法行为规定相应的处罚,另一方面也需要对现行保险法的处罚规定做必要的完善。修订草案做了以下三方面的修改:
  (一)增加对新型违法行为的处罚。
  新型违法行为主要包括:(1)违法任用董事、监事、高级管理人员(第一百七十条);(2)保险公司及其工作人员以虚构合同等方式进行虚假理赔,骗取保险金或者其他不正当利益(第一百七十一条);(3)出租、出借、变造、转让业务许可证(第一百七十四条);(4)保险公司及其工作人员违反规定从事关联交易,未按照规定披露信息,捏造散布虚假事实等损害竞争对手的商业信誉、扰乱保险市场秩序(第一百七十九条);(5)保险公司及其工作人员挪用、侵占保险费,利用保险中介从事违法行为(第一百八十一条);(6)保险中介机构隐瞒与保险合同有关的重要情况,以不正当手段强迫、引诱或者限制投保人订立保险合同(第一百八十二条),未按照规定缴存保证金或者投保职业责任保险等(第一百八十三条);(7)外国保险机构未经批准擅自在中国境内设立代表机构,从事保险业务活动(第一百八十五条)。修订草案对上述违法行为规定了相应的处罚。
  (二)加重对违法行为责任人的责任追究。
  保险公司、保险资产管理公司、保险中介机构从事违法活动,保险监管机构除对违法的机构进行处罚外,对其直接负责的董事、监事和高级管理人员等还可以采取取消任职资格、实施市场禁人等措施(第一百八十六条);对有违法行为的保险销售人员、个人代理人以及保险中介机构的从业人员,可以予以警告、罚款、吊销资格证书、实施市场禁人(第一百八十七条)。
  针对多种经济成分投资保险业的实际情况,为防范投资人将保险公司作为融资工具,修订草案借鉴其他国家和地区的立法,规定保险公司违法经营致使其资产不足清偿债务的,其董事、监事、总经理及负责决定该项业务的副总经理,对公司债权人负连带无限清偿责任(第一百八十八条)。
  (三)强化对保险监管人员的责任追究。
  修订草案在现行保险法规定的基础上,增加了对保险监管人员行政行为的约束,对监管人员在批设机构、审批保险条款费率、进行现场检查以及采取强制措施中的违法行为,规定了相应的法律责任(第一百八十九条)。